四十年来国企资本经营预算与财务管理制度改革的历史进程

时间:2018-11-15 作者:博学论文网
  摘要:中华人民共和国成立以来, 我国国有资本经营预算与财务管理制度改革总体经历了四个阶段, 即政企不分计划经济时期的制度萌芽阶段 (1949-1978年) 、改革开放之初有计划商品经济转型时期的探索起步阶段 (1978-1992年) 、经济改革转型市场起基础性作用时期的深化改革阶段 (1992-2008年) 和全面深化改革市场起决定性作用时期的独立发展阶段 (2008年至今) .改革开放四十年来, 我国经济转型快速发展, 短期内跨越了不同的经济发展阶段。受这一时期经济体制改革、财政体制改革和国有企业改革影响, 我国国有资本经营预算与财务管理制度亦不断发展演进。适应不同经济发展阶段的制度需要是我国国有资本经营预算与财务管理制度演进的根本动因, 阶段性、强制性制度变迁是我国国有资本经营预算与财务管理制度改革的基本逻辑, 这不同于西方国家历经上百年自然演进而来的企业内部财务制度渐进式、诱致性变迁特征。为进一步推进我国国有资本经营预算与财务管理制度改革, 我国国有资本经营预算与财务管理制度一定要随着我国经济发展进入高质量发展新阶段进行适当调整, 并处理好与当前我国经济体制、财税体制和国有企业管理全面深化改革的关系。
  
  关键词:国有资本经营预算; 国有企业财务管理; 财务管理制度改革; 阶段性; 强制性;
  
  国有资本经营预算与财务管理制度是协调处理政府与国有企业财务关系、明确政府与国有企业财务权利责任义务、规范政府与国有企业财务活动的相关法律法规和规章制度的统称。由于特殊的国有企业管理体制机制及其独特的历史渊源, 我国国有资本经营预算与财务管理制度超越了狭义上西方企业内部财务管理制度的范畴, 是一个涉及宏观政府出资者财务、中观经营者财务和微观运营者财务等不同层次财务主体的综合性范畴。当前, 国有资本经营预算与财务管理制度已经成为上述三个层次财务主体用来协调处理财务关系、规范财务行为的基本准则和行为规范。其中, 国有资本经营预算主要对宏观层面的政府财务问题进行规范, 国有企业财务管理制度主要对中微观层面的企业 (集团) 财务问题进行规范。本文对四十年来我国国有资本经营预算与财务管理制度改革的历史进程进行梳理归纳, 对国有资本经营预算与财务管理改革各阶段的演进逻辑和驱动因素进行归纳总结, 以期为进一步推进国有资本经营预算与财务管理制度改革提供有益借鉴。
  
  一、我国国有资本经营预算与财务管理制度改革的历史进程
  
  国有资本经营预算与财务管理制度是伴随我国经济体制改革、财政体制改革和国有企业改革进程诞生的一套极具中国特色, 涉及宏观政府出资者财务、中观经营者财务、微观运营者财务等不同层次财务主体的财务管理制度体系。改革开放以来, 我国国有资本经营预算与财务管理制度形成了从无到有、从初建到完善、从混同发展到独自演进的历史发展脉络, 总体上可分为以下四个不同阶段, 即政企不分计划经济时期的制度萌芽阶段 (1949-1978年) 、改革开放之初有计划商品经济转型时期的探索起步阶段 (1978-1992年) 、经济改革转型市场起基础性作用的深化改革阶段 (1992-2008年) 和全面深化改革市场起决定性作用时期的独立发展阶段 (2008年至今) .具体参见表1.
  
  (一) 国有资本经营预算与财务管理制度萌芽阶段 (1949-1978年)
  
  从1949年中华人民共和国成立到1978年党的十一届三中全会召开是我国国有资本经营预算与财务管理制度的萌芽阶段。在这一时期, 我国实行以公有制为基础的高度集中统一的国家计划经济体制, 社会经济资源严格按照中央政府国家经济计划进行配置, 企业不是独立的经济实体和市场主体, 企业所有权和经营权也尚未分离, 现代意义上的企业组织并不存在。从国家宏观财务层面看, 国有资本经营预算与财务管理制度发轫于计划经济时期政府与国有企业之间的分配关系。这一时期政府与国有企业之间的分配关系大致经历了统收统支制度、企业奖励基金制度、企业基金制度等不同的演进阶段, 主要以国家统收统支为主, 从属于国家财政收支范畴。考虑到国家财政收支平衡、激发企业活力、减轻国企负担等多方面需要, 政府与国有企业财务管理收益分配制度进行过多次改革调整, 但国家与国有企业之间的分配关系始终难以完全理顺, 国有企业财务管理收益分配制度并不成熟, 更不存在现代意义上的国有资本经营预算。从微观企业层面看, 当时也几乎不存在企业层面的财务管理制度体系, 国有企业 (工厂) 财务管理权限极小, 相关管理制度只是财政管理制度在企业的延伸。一方面, 现代企业独立经营所必须的筹资权、投资权、成本费用独立支配权、职工薪酬及其福利决策权、产品服务定价权、收益分配权等企业法人权利均集中于各级政府及其相关部门;另一方面, 微观国有企业也不承担独立经营所必需的相关财务责任, 资金供应及保障责任、资产高效利用责任、企业债务偿还责任、损失承担及亏损弥补责任等均由国家承担, 企业需要关注的主要是政府下达的工资总额、成本费用、资金总量、利润总额等几项考核指标[1,2].严格来讲, 这一时期微观企业层面的财务管理工作属于会计核算与监督范畴, 并不存在现代意义上的微观企业财务管理。
  
  表1 国有资本经营预算与财务管理制度的改革历程与基本脉络

  
  (二) 国有资本经营预算与财务管理制度探索起步阶段 (1978-1992年)
  
  从1978年党的十一届三中全会召开到1992年中华人民共和国成立以来首个《企业财务通则》颁布, 属于我国改革开放初期国有资本经营预算与财务管理制度改革探索的起步阶段。以1984年10月党的十二届三中全会颁布《中共中央关于经济体制改革的决定》为界, 这一阶段又可细分为以下两个阶段:
  
  第一个阶段是1978年到1984年, 这是国有企业财务管理收益分配制度改革的率先突破阶段。这一时期, 宏观层面处于向计划经济为主、市场调节为辅的经济体制改革过渡的阶段, 国有企业传统上统收统支、统负盈亏的财务管理体制被逐步打破, 国有企业在收益分配领域率先改革, 企业经营自主权逐步扩大。微观层面的国有企业财务管理制度改革主要是从收益分配环节入手建立权责利相结合与激励相容的经济责任制, 重点体现在国家与企业分配关系规范化、企业财务利润分配体制多样化、成本费用管理法制化三个方面[3].与计划经济管理体制局部改革相适应, 这一时期国有企业财务管理的重点是收益分配管理, 国有企业财务管理方式主要以财务控制和财务考核为主。在财务控制方面, 这一时期比较常见的财务控制方式主要包括利润承包上缴比例控制、利润留成比例控制、企业基金提取比例控制三种;在财务考核方面, 国家主要对企业实现利税指标和上缴利润指标进行重点考核, 为压实利税完成责任并激发劳动者和经营者积极性, 还将上缴利税与企业工资总额、各项承包指标完成情况及企业经营者收入进行挂钩。尽管当时国有企业通过放权让利实现了经营自主权的逐步扩大, 但这一时期的财务管理体制从根本上看仍然属于传统上统收统支、统负盈亏的财务管理体制。一是企业主要资金来源仍然依赖国家财政拨款和银行无息或低息贷款。二是国有企业仍然无须对经营绩效和结果负责, 如果企业经营出现盈利, 则70%左右的利润会以资金占用费、收入调节税、利润上缴等形式交给国家;如果企业经营出现亏损, 企业不需要承担亏损责任, 相关损失补偿责任由国家承担[1,2].
  
  第二个阶段是1985年到1992年, 这是我国微观国有企业财务管理制度体系的初步建立阶段。这一时期, 我国处于从计划经济向市场经济转型过渡发展的关键阶段, 国有企业所有权与经营权逐步分离, 企业财务管理制度因财产所有制、企业组织形式、企业经营方式不同处在快速调整时期。这一时期, 大量旧有的财务制度并没有完全被放弃, 针对经济体制改革和经济实践中新出现的财务事项, 政府部门以“打补丁”的方式及时补充制定了大量新的财务制度规范, 导致这一时期形成了按不同所有制、不同行业、不同经营形式、不同财务事项分别制定财务制度的庞杂体系。可以说, 这一时期是国有企业财务管理体制最复杂、最烦琐、最庞大的阶段, 也是我国有计划的商品经济时期企业财务管理制度体系的集大成阶段[3,4].
  
  (三) 国有资本经营预算与财务管理制度改革深化阶段 (1992-2008年)
  
  从1992年我国颁布首个《企业财务通则》, 1993年党的十四届三中全会明确提出建立国有资产经营预算, 到2006年再次修订《企业财务通则》, 2007年国务院颁布《关于试行国有资本经营预算的意见》, 是我国国有资本经营预算与财务管理制度改革的深化阶段。这一时期, 我国处在市场起基础性作用的转型时期, 政府经济社会管理职能与国有资产所有权代表职能逐步分离, 政企分开, 政资分离, 国有企业所有权与经营权逐步分离;国有企业改革的重点是使国有企业成为独立的市场主体和法人实体, 并通过公司制改革和股份制改造建立现代企业制度, 促使国有企业转换经营机制以适应市场经济的要求。以2002年国有资产管理体制改革和2003年国有资产监督管理委员会成立为界, 这一阶段又可细分为以下两个阶段:
  
  第一个阶段是1992-2002年。在国家宏观财务管理层面, 1993年11月召开的党的十四届三中全会第一次明确提出要建立国有资产经营预算, 且在国有资产管理体制改革过程中国有资产经营预算逐步演进为国有资本金预算。相对于萌芽时期提出的建设性预算, 国有资产经营预算能够单独反映国有资产收支状况, 有利于将政府国有资产所有者代表职能从一般经济社会管理职能中区分出来, 在解决我国国有资本产权归属和委托代理问题上迈出了关键一步, 为后来国有资本经营预算制度的提出和建立奠定了良好基础。在中微观国有企业财务管理层面, 1992年11月颁布了中华人民共和国成立以来第一个适用于所有企业的《企业财务通则》, 财政部在此基础上归并了原先基于所有制、组织形式、经营方式和行业差异分别制定的彼此独立的企业财务制度, 统一制定了包括工业、交通、建筑施工、农业等十个分行业的企业财务制度, 结束了原来杂乱零散的财务管理制度体系, 经过多年发展初步形成了以《企业财务通则》为统帅、以分行业财务制度为主体、以企业内部财务制度为补充的企业财务制度体系, 标志着与国际惯例初步接轨的适应社会主义市场经济体制要求的企业财务体系正式确立, 西方国家的成本管理、财务核算、财务监督、财务控制、财务考核、筹资管理、财务预测、投资管理、财务决策等企业内部财务管理制度被大量引入并借鉴吸收[5,6].
  
  第二个阶段是2002-2008年。2002年国有资产管理体制改革和2003年国有资产监督管理委员会的成立标志着政府国有资产管理机构、国有资本运营和投资机构、国有控股和参股企业分层次财务主体逐步确立, 以出资者财务、经营者财务、专业财务为体系的国有资本财务管理体制初步形成[7].在国家宏观财务管理层面, 国有资本经营预算制度在逐步实施落地过程中逐渐具备了中国特色, 国有企业根据分类不同开始向国家上缴一定比重的利润;在中微观国有企业财务管理层面, 在《企业财务通则》和分行业财务制度基础上, 企业内部财务制度体系日益完善, 企业财务收支计划、控制、核算、分析、考核等各项政策逐步完善, 国有企业筹资管理、投资管理、营运管理、分配管理呈现出专业化、规范化、系统化趋势, 兼并重组、跨国财务管理、集团资金集中管理等新兴财务管理形式不断出现, 国有企业集团内部支撑产业发展的独立性财务管理组织--财务公司也逐步出现。
  
  (四) 国有资本经营预算与财务管理制度改革独立发展阶段 (2008年至今)
  
  以2006年12月《企业财务通则》的再次修订和2007年9月国务院《关于试行国有资本经营预算的意见》的颁布为标志, 国有资本经营预算与财务管理制度进入独立发展阶段 (2008年至今) .这一时期, 我国经济体制改革和国有企业改革进入深水区, 市场在经济活动中开始起决定性作用。国有资本监管体制由管企业向管资本转型, 以财务约束为主线的国有资本委托代理体制逐步建立, 宏观政府财务、中观投资者财务、微观经营者财务三个层次的财务管理体制基本建立, 三级国有资本经营预算体系框架初步确立。总体来看, 国有资本经营预算是政府作为出资人对国有资本进行重新配置的重要制度安排, 是宏观和中观层面国家作为出资人管理国有资本的重要制度基础, 是国家间接管理宏观经济、重新调整经济布局、推动产业转型升级、引导经济社会健康发展的重要抓手和有效手段;修订后的《企业财务通则》是国有独资或控股企业财务管理工作必须遵循的规章制度, 是财务管理在微观企业层面的基本遵循, 属于典型的经营者财务层次, 目前国有和非国有企业在内部财务制度上的差异已经显着缩小。
  
  在国家宏观财务管理层面, 国有资本经营预算是国家基于出资人身份对一个财政年度内的经营性国有资本收支活动进行资源配置和价值管理的工具, 是政府预算制度的有机组成部分, 是政府对国有及国有控股企业加强间接管理和宏观调控而形成的具有鲜明中国特色的宏观财务管理制度体系。2007年9月《关于试行国有资本经营预算的意见》颁布后, 国有资本经营预算制度正式进入实施阶段。围绕国有资本经营预算管理, 国家财政部、国有资产监督管理委员会等有关部门积极开展制度建设深化改革, 目前已经初步形成涉及预算编制、收支管理、执行与绩效评价等预算管理环节的国有资本经营预算制度体系。国有资本经营预算既是我国国有资产管理体制机制改革的重要内容和重大突破, 也是我国财政管理体制改革试图构建全口径预算体系的重要内容。目前, 国有资本经营预算制度体系仍在实施中不断修订完善, 国有资本经营预算适用的企业范围逐步扩大, 国有资产收益上缴比重也逐步提高。
  
  在国有企业财务管理层面, 2006年修订的《企业财务通则》从宏观政府财务、中微观投资者、经营者财务三个层次入手, 对国家、投资者、经营者财务管理职责权限进行了清晰界定, 构建了权属关系明确、财务关系清晰、符合现代公司法人治理要求的微观企业新财务管理体制机制。《企业财务通则》修订后, 财政不再对国有企业财务进行直接管理, 而是通过制定财务规章制度、实施财政财务政策、开展财务评价、监测财务运行状况等方式进行间接管理。在国有企业财务管理内容方面, 进一步明确了财务管理的六大要素, 即财务监督、信息管理、资金筹集、资产营运、成本控制和收益分配;在财务管理运行机制方面, 要求企业建立包括财务决策、财务控制、财务激励、财务监督四个方面的协同高效运行的财务运行机制;在财务管理领域方面, 顺应市场经济发展对企业财务管理的要求, 新增企业兼并重组、财务风险管理、财务信息管理等内容。新型国有企业财务管理制度基于国家宏观财务、一般投资者财务、经营者财务等多重视角, 紧紧围绕企业财务管理六大要素, 对国有企业 (国有资本) 财务关系及其财务活动进行管理和规范。这一时期, 适应我国经济社会发展的国有企业财务管理制度体系进一步成熟和完善, 以《企业财务通则》为主体, 以财政资金监管办法、国有企业财务监督和企业财务管理行为规范为配套, 以企业集团内部财务管理办法为补充的开放的新型国有企业财务管理制度体系基本构建完成。如果说国有资本经营预算制度有效解决了国家与国有企业之间的国家宏观财务收益分配问题, 那么2016年修订的《企业财务通则》主要解决了多层次财务主体的财务管理制度构建问题。
  
  二、国有资本经营预算与财务管理制度改革的历史演进逻辑
  
  从国有资本经营预算和财务管理制度变迁的演进逻辑看, 改革开放四十年来, 我国经历了由计划经济向市场经济、由短缺经济向产能过剩、由卖方市场向买方市场转变的不同经济发展阶段。适应不同经济发展阶段的制度需要是我国国有资本经营预算与财务管理制度演进的根本动因。在不同的经济发展阶段下, 受我国经济体制改革、财税体制改革、国有企业管理体制机制改革深刻影响, 我国国有资本经营预算与财务管理制度改革亦几经调整。强制性、阶段性制度变迁是我国国有资本经营预算与财务管理制度改革的基本逻辑。随着财务主体从政企不分发展演进到政企分开和政资分开、所有权与经营权分离以及多层次财务主体逐步出现, 国有资本经营预算与财务管理制度因主体独立由初期的混同发展阶段逐渐演化到独立发展阶段。
  
  (一) 适应经济发展不同阶段需要是国有资本经营预算与财务管理制度演进的根本动因
  
  国有资本经营预算与财务管理制度在初始萌芽阶段, 因财务主体政企不分而与国家财政体制改革具有历史同源性, 且受国家财政体制改革影响较大。国有资本经营预算本质上反映的是国家与国有企业之间的利润分配关系。在经济发展的不同阶段, 我国处理国家与国有企业财务管理收益分配关系的机制和制度是不同的:中华人民共和国成立后很长的一段时间, 实行统收统支;20世纪80年代改革开放初期, 实行税利合一;1992年市场经济体制改革方向确立后, 逐步实行税利分流;进入21世纪, 在税利分流框架下, 伴随着国有资产监督管理运行体制机制改革落地, 实施国有资本经营预算。从制度演进的历史渊源看, 国有资本经营预算制度从无到有、从初步创立到实施完善的发展历程始终围绕着如何处理国家与国有企业的收益分配关系这一矛盾展开。党的十一届三中全会以来, 我国国有资本经营预算制度经历了国有资产经营预算初步提出 (1992年) 、由国有资产经营预算调整为国有资本金预算 (1998年) 、国有资本经营预算制度落地实施 (2007年) 等几个不同的发展阶段[8].可以看出, 每个阶段国有资本经营预算制度的表现形式都是适应时代经济发展特殊阶段的产物。适应经济发展不同阶段需要, 妥善处理国家与国有企业收益分配关系, 是国有资本经营预算制度演进的内在动因, 这揭示了国家宏观财务管理制度演进的深刻历史渊源。
  
  在微观国有企业财务管理制度层面, 我国财务管理制度从无到有、从初步建立到修订完善的过程也是适应同时期社会经济发展阶段需要的制度变迁过程。1978年改革开放以来, 我国首先进入从计划经济向市场经济转型的过渡时期, 经济体制改革进行了以放权让利为主线、以所有权与经营权和政企职责初步分离为主要内容的国有企业改革探索。这一时期国有企业改革主要致力于解决三个问题, 即如何承认企业相对独立的物质利益, 如何扩大企业的财产自主权, 如何明确企业的责任和义务。与此相适应, 这一时期我国国有企业财务管理制度改革的主要着力点是以企业财务收益分配制度改革为突破口, 探索建立权责利相结合的经济责任制, 由此形成了基于不同所有制、不同行业、不同经营形式、不同财务事项的庞杂的国有企业财务制度体系。1992年, 邓小平同志视察南方讲话和党的第十四次全国代表大会明确提出了建立社会主义市场经济体制的改革目标。在这一阶段, 国有资产经营管理体制改革的重点是转换经营机制, 建立现代企业制度, 让国有企业成为与市场经济相适应的独立的市场主体和法人实体。为适应社会主义市场经济微观主体经济运行需要, 我国初步形成了以《企业财务通则》为统帅、以十个行业财务管理制度为主体、以国有企业内部财务管理制度为补充的与国际惯例初步接轨的企业财务管理制度体系。随着我国经济体制改革和国有企业改革的深化, 特别是2001年加入世界贸易组织和2002年确立新型国有资产管理体制, 国家宏观经济体制、企业微观环境发生了巨大变化, 财务主体、财务规范对象、财务管理内容等也发生了较大变化。为适应经济形势需要, 2006年我国对1992年发布的《企业财务通则》进行了全面修订, 颁布了新的《企业财务通则》并实施至今。不难发现, 上述中微观层面国有企业财务管理制度的变迁与我国经济总体环境由计划经济向市场经济、由短缺经济向产能过剩、由卖方市场向买方市场转型的不同发展阶段是紧密相关的。微观财务管理制度作为国有企业独立法人财产权和经营管理权的制度化表现形式, 在不断变迁的国家统一财务制度框架下大致经历了以下几个不同的发展阶段:一是20世纪80年代改革开放初期以成本管理、财务核算为主的阶段;二是计划经济向市场经济转型过渡时期国有企业放权让利的以财务监督、财务控制、财务考核为主的阶段;三是市场经济发挥基础性作用时期以筹资管理、财务预测、投资管理为主的阶段;四是市场发挥决定性作用时期以跨国并购、财务重组和财务决策为主的阶段。
  
  (二) 阶段性、强制性变迁是我国国有资本经营预算与财务管理制度改革的基本逻辑
  
  我国国有资本经营预算与财务管理制度演进的历史过程与我国市场经济转型发展过程和国有企业改革进程是紧密联系的, 具有典型的阶段性、强制性变迁特征。在党的十一届三中全会以来的四十年中, 国家经济管理体制从政企不分的计划经济时期起步, 大致经历了以下几个阶段, 即改革开放初期有计划的商品经济转型阶段、改革开放时期市场经济起基础性作用的阶段、改革深水区市场经济起决定性作用的阶段等。在我国经济体制改革的不同时期, 国家对国有企业的性质、地位、作用以及国家与国有企业关系的认识是不同的, 国家与国有企业的关系从最初的政企不分阶段过渡到政府向企业放权让利、企业所有权与经营权两权分离阶段, 再发展到国有企业获得独立于政府的市场经济主体地位阶段, 进而演进到目前以产权关系为纽带的新型政企关系阶段。不难看出, 四十年来随着我国经济体制改革阶段的不同, 国有企业改革也呈现出阶段性特征。与此相对应, 我国国有企业每个时期的经济管理体制也随之进行了调整, 国有资本责权利等经济关系亦不断调整, 国有企业独立市场主体地位从无到有, 责权利逐渐规范清晰。在这一过程中, 基于财务主体从无到有、从模糊到清晰、从单一市场主体到分层次多身份主体的变化, 我国国有资本经营预算与财务管理制度实现了从无到有的演变, 并随着国家经济发展阶段的不同以及国有资本表现形式的不同, 呈现出不同的表现形态和实现方式。
  
  与我国经济体制改革和国有企业改革的阶段性相适应, 我国国有资本经营预算与财务管理制度改革总体上可划分为三个阶段, 即改革初始时期政企不分混合发展阶段 (1978-1992年) 、转型时期政企分开不同主体探索发展阶段 (1992-2008年) 、市场经济条件下政企多层次主体独立发展阶段 (2008年至今) .市场经济体制改革和国有企业改革决定了我国国有资本经营预算与财务管理制度演进的基本方向、改革内容与节奏步伐。比如, 2002年国有资产管理体制改革和2003年国有资产监督管理委员会的成立, 使国有企业财务管理划分为宏观财务管理和出资人财务管理两个层级。其中, 宏观财务管理是国家作为社会管理者对企业主体实施的财务管理行为, 主要由财政部门予以规范;出资人财务管理是国家作为股东对国有企业实施的财务管理行为, 主要由国有资产监督管理部门予以规范。与此同时, 国有资产监督管理委员会的设立在一定程度上解决了国有企业所有者缺位问题, 有利于纠正经营者财务管理强化导致的内部人控制现象, 国有企业财务管理在所有权与经营权分离的背景下自然形成了出资人财务管理和经营者财务管理两个层次。不难看出, 国有企业财务管理制度变迁始于国家对国有企业经济性质定位的转变以及由此带来的财务主体的变化。受国家宏观经济管理体制改革和国有企业制度改革的深刻影响和制约, 我国国有资本经营预算与财务管理制度历史变革呈现出阶段性、强制性制度变迁特征, 这与西方国家历经上百年自然演进而来的企业内部财务制度渐进式、诱致性变迁是截然不同的。
  
  总体来看, 国有资本经营预算和财务管理改革制度变迁过程与从政企不分到政企分开和政资分开以及国有企业所有权与经营权分开的微观企业产权主体确立过程, 政府宏观财务、投资者财务、经营者财务三个层次的国有资本财务管理体制构建过程是相互交织、彼此促进的。
  
  三、国有资本经营预算与财务管理制度改革四十年经验与启示
  
  梳理我国国有资本经营预算与财务管理制度四十年总体发展脉络和演进逻辑, 可以得出以下两个方面的启示:
  
  (一) 国有资本经营预算与财务管理制度应随着经济发展阶段的不同进行适当调整
  
  国有资本经营预算在我国是政府预算制度的有机组成部分, 是伴随着政府一般社会经济管理职能与国有资产所有者职能分离逐渐发展起来的, 并在一定程度上继承和发展了国家与国有企业之间的财务收益分配制度关系。随着我国政府职能的转换和对国有企业定位认识的深入, 我国国有资本经营预算应进一步细化和完善预算编制、预算收入、预算支出、预算执行、绩效评价等方面的相关制度措施。同时, 伴随着我国国有企业分类改革的进一步深入, 以产权关系为基本纽带形成的大型国有企业集团已经成为现代国有企业的主流存在形式, 如何处理国有资本经营预算与大型国有企业集团财务战略预算之间的关系, 也是我国国有资本经营预算应当关注的重要问题。在微观财务管理制度方面, 经济新常态下我国企业财务管理正处在从传统基础核算型向现代决策服务型转变的阶段。在经济逆全球化和国际贸易摩擦风险增大的背景下, 我国经济结构调整步入“深水区”, 企业财务管理的环境、内容、方法等发生了深刻变化, 对国有企业全面预算管理、投融资管理、成本精益管理、企业并购、跨国财务管理、破产清算等财务管理制度体系提出了更新的挑战和更高的要求, 以《企业财务通则》为统帅的财务制度体系有必要顺应社会经济发展需要进行适当的修订和完善。
  
  (二) 国有资本经营预算与财务管理制度应处理好与当前我国经济体制、财税体制、国有企业全面深化改革的关系
  
  四十年来我国转型发展的过程是一个由经济体制改革走向全面深化改革的历史进程。我国国有资本经营预算与财务管理制度改革作为一项重要的基础性制度安排, 与同时期的经济体制改革、财税体制改革和国有企业改革关系密切。一方面, 国有资本经营预算与财务管理制度是支撑经济体制改革、财税体制改革、国有企业改革的重要微观制度基础;另一方面, 国有资本经营预算与财务管理制度作为基础性制度安排, 其改革进程的快慢以及成效制约着市场经济体制改革、财税体制改革、国有企业改革目标的实现。当前, 中国特色社会主义进入新时代, 我国经济体制改革、财税体制改革和国有企业管理体制机制改革进入全面深化改革的历史新阶段。在经济体制改革上, 要求市场起决定性作用并更好地发挥政府作用;在财税体制改革上, 要求建立与现代国家治理体系和治理能力相匹配的现代财税制度;在国有企业改革上, 要求理直气壮地推动国有资本做强做优做大, 加快培育具有全球竞争力的世界一流企业。在这样的背景下, 我国国有资本经营预算与财务管理制度应顺应我国经济体制改革、财税体制改革、国有企业改革新要求, 在国有资本收益分配体制机制、集团企业财务管控体系、《企业财务通则》修订等领域予以适当改革调整。
  
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