全面梳理香港特首选任制度的理论逻辑与价值意蕴

时间:2018-10-20 作者:博学论文网
  摘要:香港特首选任制度内在地包含“推”、“选”、“任”三个基本要素。其中“推”、“选”属于自治权之范畴, 其功能在于赋予特首制度以民主性;“任”属于主权之范畴, 其功能在于赋予特首制度以国家性。在这个意义上, 特首选任可概称为“推选任命制”.作为“一国两制”理论的制度载体, “推选任命制”在历史、规范和治理等层面展示了“一国两制”在国家主权性与特区自治民主性之间内在平衡及其理论逻辑;在定位、功能、发展等层面诠释了“一国两制”对主权与治权的特殊宪制安排及其价值意蕴。
  
  关键词:“推选任命制”; 特首选任制度; 特首选举; 中央任命; “一国两制”;
  
  行政长官制[1]的特别行政区地方政权形式, 决定了特首在“一国两制”与特区制度中的绝对核心地位, 特首的产生方式作为行政长官制中的关键环节, 可以间接、甚至直接决定特区政治格局的走向。因此, 对于特首的产生不应仅着眼于凸显特区自治属性的选举制度, 这不利于特别行政区制度的良性运行, 且会在实践中加剧国家与特区间的政治区隔。应以“一国两制”中国家与特区的辩证统一关系为基础, 将特首产生方式中的“选”与“任”相结合, 构建特首选任这一涵盖特首选举制度与中央任命机制的上位制度, 将特区高度自治与中央全面管治在特首产生方式中有效衔接并予以均衡的体现。以“推选任命制”的新概念全面梳理特首选任制度的理论逻辑与价值意蕴, 平衡长久以来特首选任中失衡的国家主权属性, 以期形成特区与中央相互尊重、理解与信任的关系, 化解特首选任制度中存在的现实张力与理论困境。
  
  一、“推选任命制”的内涵解析
  
  “推”、“选”、“任命”程序是构成“推选任命制”的三个重要组成部分, 也是特首选举制度与中央任命机制内在逻辑联系与外在制度安排高度统一的基础。在整个特首选任制度中, “推”、“选”、“任命”各自承担着不同的功能, 拥有明确的规范依据与独立的理论价值意义, 是“一国两制”在特首产生方式上的特殊宪制安排。
  
  (一) “推”
  
  选举是民主得以实现的一项重要制度, 民主的价值需求和人民当家作主的政治诉求是选举制度建立的最重要的原因和基础[2].然而, 选举权同一切其他权利一样, 并不能够仅根据个人意愿不受约束的行使, 这样不但会造成选举过程的混乱, 也会从根本上破坏选举制度所追求的价值结果。因此, 在各国、各地区的各类选举中, 无一不设置了候选人的资格标准, 但仅具备了候选人资格的人并不等于已经成为候选人。如同“选项的确定是权力的最大体现”[3]一样, 权利的行使也非绝对的自由, 在多数情况下也呈现出一种选择的样态。作为确定选举权选项的提名制度也就成为了选举中候选人确定的重要制度安排。从法理的价值预设角度看, 这也是调和选举制度中自由与秩序之间张力的必要实践手段。
  
  “推选任命制”中的“推”之核心内涵, 即兼顾效率的完成特首选任中候选人的民主确定程序。从五届特首选举的历史与规范视角看, 1996年《中华人民共和国香港特别行政区第一任行政长官人选的产生方式》《基本法》《基本法》附件一及其2010年《中华人民共和国香港特别行政区《基本法》附件一香港特别行政区行政长官的产生办法修正案》都明确了提名制度的必要性, 五届特别行政区行政长官选举的提名制度也一直采取选举委员会提名模式, 即在符合法定的选举资格的前提下, 须经八分之一以上选举委员会 (推选委员会 (1) ) 委员的联合提名才能正式成为特首选举的候选人。即使考虑到未来可能的政治改革, 根据中央“8·31决定”给出的“预选---直选”式的普选模式, 提名程序依旧是不可或缺的[4].
  
  (二) “选”
  
  经过提名程序, 特首候选人被最终确定下来, 接下来则需要通过“选”的程序, 在几位候选人之中产生待任命特首。
  
  英国学者考雷 (Cowley) 和道丁 (Dowding) 提出, 通常评估选举制度有5个标准:一是负责, 即代表对选民的负责程度;二是易于理解, 即制定原理简单、选民容易理解的计算方法和结果;三是有效率, 即该制度使选举能够一次性产生胜利者;四是代表性, 即选举结果应该能够普遍地反映各种公众意见;五是有价值, 即选举表现了有效的选择, 不是无效的无用的选择[5].特首选举中的提名程序较好的为选举的效率和价值提供了保障, 后续的选举程序则更为全面且有效的确保了选举结果的代表性与负责性。
  
  与提名程序一样, 选举程序也采取选举委员会模式, 这也就决定了实践中选举特首的关键在于选举委员会人员的构成及其产生办法。根据《基本法》附件一的前三款规定, 行政长官由一个具有广泛代表性的选举委员会选出, 选举委员会委员由工商、金融界;专业界;劳工、社会服务、宗教等界;立法会议员、区域性组织代表、香港地区全国人大代表、香港地区全国政协委员的代表共计四个界别组成, 各个界别的划分, 以及每个界别中何种组织可以产生选举委员会委员的名额, 由特别行政区根据民主、开放的原则制定选举法加以规定, 各界别法定团体根据选举法规定的分配名额和选举办法自行选出选举委员会委员。对于选举委员会产生办法的细化, 根据《基本法》附件一的规定, 交由特别行政区以本地立法的方式予以完善。由于香港较为特殊的历史与社会背景, 为平衡特区社会各方面的利益诉求, 确保利益群体和个人能够有效的表达意愿, 并且维持社会整体结构的均衡与稳定, 以此种界别代表制的模式构成选举委员会采取绝对多数决的形式确定待任命特首, 能够充分体现特首选举制度的民主性并保证待任命特首拥有足够的民意基础, 具有现实合理性。
  
  (三) “任命”
  
  “任命”即特首选任制度中的任命程序, 它与“推”、“选”所包含的程序有着明显的不同, 其直接的规范依据源于香港《基本法》第45条第1款的规定, “香港特别行政区行政长官在当地通过选举或协商产生, 由中央人民政府任命。”
  
  中央人民政府拥有在特首选举的基础上任命特区行政长官的权力, 这一任命权为实质性的权力, 且应依法独立决定是否对特首候任者予以任命, 象征着国家在特区重大政治事务处理上的主权体现[6].这一点从《基本法》的起草过程中便能所见一二, 相比当年《基本法》草案拟定中分歧巨大的特区政治体制安排, 《基本法》第45条第1款后半句的“任命权条款”作为特别行政区制度中国家主权性的彰显这一安排基本上没有遭到质疑[7].基本法草委、政治体制专题小组召集人之一肖蔚云教授在《“一国两制”与香港特别行政区基本法》一书中也说过, 行政长官的产生问题, 是《基本法》起草过程中一个非常困难和争论最多的问题。香港社会提出的各种各样的方案不下四、五十个, 且各方案的内容间也分歧极大, 最后经妥协达成现行的条文表述[8].然而, 在《基本法》第45条草案拟定的多个版本表述中, “任命权条款”在文字上没有发生过变动[8].参与《基本法》起草的几乎所有人都对于这一体现国家主权性的宪制安排表示了认同。但实质任命权在制度程序中的职权来源与其根本的规范基础并非仅限于《基本法》。1982年《宪法》第31条所确认的“一国两制”方针和第62条第13项决定的特别行政区制度要求中央须在与特区的关系上代表国家行使主权, 以确保两种制度仍能在一个国家的框架内各自发展, 1982年《宪法》与《基本法》实质上共同构成特区政治体制的宪制基础[9], 因此, 《宪法》对于特首选任制度中的中央任命权及其相应的程序也同样提供了根本性的规范基础及条件。
  
  上述通过以特首的产生方式为路径, 将整个过程划分为“推” (特首候选人的确定) 、“选” (待任命特首的确定) 以及“任命” (中央任命待任命特首并完成整个程序) 三部分。然而, 若从特首选举制度与中央任命程序共同构成特首选任制度的视角来看, 则也可将“推选任命制”视为“推选”与“任命”两个部分的组合。从特首选举制度的历史发展与实践, “推选”可解读为从推选委员会发展至选举委员会的特首选举制度主体的名词组合, 其同时概括了具体制度中提名与选举两项程序, 而从规范角度看, “推选”一词还体现着《基本法》第45条第1款中有关选举、协商产生待任命特首选拔的多种民主方式。不同视角的解读赋予了“推选”一词多样的含义, 也反映着其发展变化, 而对比从形式和内涵上始终如一的“任命”, 两者间的不同实质上也映射出了“推选任命制”所蕴含的“一国两制”理念中变与不变、坚持与完善的哲学思考, 是“一国两制”精神在特区具体制度中的准确体现。继承了“一国两制”丰富理论内涵的“推选任命制”也为今后的选举委员会改革、提名委员会的构建以及“普选”开拓了理论空间, 完美诠释了特首选举制度中坚持发展完善并兼顾秩序与阶段性历史问题的渐进民主思维。
  
  二、“推选任命制”的理论逻辑
  
  “推选任命制”产生于特殊的历史条件之下, 依据1982年《宪法》《基本法》和特区地方立法规范建构, 是实现中央与地方共治上的具体实践创新, 作为特别行政区制度的有机组成部分, 从其产生、建构和运行三个层面分别体现着“一国两制”内涵的价值精神与理论逻辑。
  
  (一) “推选任命制”产生的历史逻辑
  
  香港的选举制度在港英政府时期虽然就已经开启, 但范围仅涉及立法局、区议会、市政局 (1) 等代议机关的部分成员的选任[10].统领殖民地的香港总督由英国委任, 其拥有法官、太平绅士及其他官员的任命权, 各部门首长的提名权, 是立法局的当然主席, 有权委任两局官守、非官守议员, 立法局通过的法案港督有批准权或否决权, 港督同时也是驻港三军总司令。以总督为首的行政权力体系与选举没有任何关系, 港英时期的香港毫无民主可言[11].
  
  香港回归祖国, 本应融入一个既有的宪制秩序之中, 但为了兼顾香港长期的繁荣稳定, 按照“一国两制”的特殊安排, 给予了香港不同于一般中央与地方关系的特区制度设计, 但考虑到香港社会长久以来缺失的民主基础以及由港英政府违背政治契约强行推动的激进民主改革所带来的破坏性社会对立, 从过渡时期的具体问题出发, 将民主化的步伐予以适当控制, 采取一种温和渐进又兼顾发展的方式规范的表述在了《基本法》之中, 这是“循序渐进”与“实际情况”原则在香港政治体制改革中的具体体现, 也是有关行政长官选举制度发展所必须遵循的客观规律[12].
  
  1990年4月4日, 第七届全国人民代表大会第三次会议通过了《香港特别行政区基本法》并且根据1982年《宪法》第31条和第62条第13项的规定, 决定自1997年7月1日设立香港特别行政区, 大会同时决定在1996年内, 全国人民代表大会设立香港特别行政区筹备委员会, 负责筹组香港特别行政区第一届政府推选委员会, 推选委员会在当地以协商方式或协商后提名选举, 推举第一任行政长官人选, 报中央人民政府任命。
  
  筹委会依照《基本法》和《全国人民代表大会关于香港特别行政区第一届政府和立法会产生办法的规定》, 于1996年4月就推选委员会的具体产生办法在香港开展了广泛的咨询活动, 先后举行了十六场咨询会议, 香港各界的三百三十六个团体、一千多位人士参加了咨询。在充分吸纳港人意见的基础上, 筹委会制定了《中华人民共和国香港特别行政区推选委员会的具体产生办法》, 规定推选委员会的前三部分人士即工商、金融界, 专业界, 劳工、基层、宗教等界的委员以及第四部分人士中的原政界人士, 均由筹委会委员以无记名投票和差额选举的方式产生, 每部分差额比例不少于20%.推选委员会的委员采用公开和自愿报名的方式参选, 最终, 筹委会在香港各界5789名参选人中选出了340名推选委员会委员。他们与26名香港地区全国人大代表和经协商推举出来的34名香港地区全国政协委员的代表一起, 组成了400人的香港特别行政区第一届政府推选委员会 (1) .
  
  “推选任命制”的特首选任制度发轫于特殊的香港殖民历史和社会条件下, 是一种后天构建式的民主模式, 为了使这种民主方式能够更好地与特区政治、社会形成自洽的良性互动, 并以此为基础实现进一步发展, 在最初的特区制度设计之时, 一种渐进民主式的路径已通过《基本法》其予以根本性的规定, 选举委员会的产生、提名和投票选举这三项直接体现特区民主自治性的制度设计兑现了中央对于香港回归后政治模式安排的承诺, 也为特区民主政治改革提供了保障, 确保特区高度自治与长期繁荣稳定得以实现。
  
  (二) “推选任命制”建构的规范逻辑
  
  特首选任制度中有关“推选”与“任命”等不同程序的规范依据有着多个不同的来源, 细分起来包括《宪法》《基本法》《基本法》附件一和特区的本地立法, 按照从高到低的效力位阶排序, 很显然《宪法》居于首位, 特区本地立法排最末, 那么《基本法》与《基本法》附件一两者的效力位阶关系如何呢?从制定、通过和公布的角度看, 两者同样具有基本法律的效力, 作为一个整体可以认为它们效力相同, 但在不同的语境下对具体问题而言, 两者的效力还是有所不同的。《基本法》中的三个附件作为《基本法》的有机组成部分, 应将其与《基本法》正文视为一个整体, 但这并不意味着三个附件的法律效力便等同于《基本法》正文。在一部由原则与规则共同构成的法律内部, 各条文间的效力不可避免地会存在差异, 规则不能与原则相左, 因为原则的效力更高, 另外, 法律还可以通过明确规定某些条文的修改适用更严格的程序, 从而使这些条文拥有更高的效力[13].《基本法》正文和附件之间的效力关系可以视为与后一种情况类似, 对比附件一第7条明确规定的修改程序, 第159条对《基本法》正文的修改程序显然更为严格, 说明《基本法》正文具有高于附件一的效力[14].
  
  在特首选任制度中中央任命程序的规范依据及法理基础源自《宪法》与《基本法》, 《基本法》本身又是宪法相关法, 它们涉及的都是国家各领域最为基础的内容和制度设置, 《宪法》与《基本法》授权的对象虽然并不都是行使主权的主体, 但其权力内容和责任要求则无处不体现着主权者的思考与行为。因此, 特首任命的程序明显的与特首选举制度中包含的各项程序有所区别, 并且也有着较为独立的主体与权力行使规范。
  
  特首选任制度中的四项主要程序中的前三项, 选举委员会产生程序、特首提名程序与投票选举特首程序的均由《基本法》附件一和特区地方立法予以规定和细化, 而中央任命程序的规范依据与基础则源于《宪法》与《基本法》, 不难看出, 这其中所蕴涵的价值与规范位阶在程序上的体现是存在着合理的宪制逻辑关系的。下位法依据上位法的规定和授权, 规定具体的特区自治范畴的内容和程序, 国家主权属性的程序设置则以上位法为依据, 两者通过特首选任制度相衔接, 通过规范层面的效力位阶将宪制逻辑予以体现, 任命权的行使既是中央参与特区治理的基础, 也是中央在特区履行国家主体责任的宪制要求, 符合中央坚持“一国两制”, 合理参与特区政制的经典表述, 将抽象的主权性予以具体化实践正是“一国两制”核心精神法律化、制度化的完美诠释, 也是地方治权与国家主权定位的规范表现。
  
  (三) “推选任命制”运行的治理逻辑
  
  从根本上讲, 香港特别行政区的设立来自1982年《宪法》的授权, 集中体现在《基本法》这部宪法授权法之中, 《宪法》与《基本法》作为特别行政区制度的法理基础与规范依据体现着“一国两制”的国家宪制安排。基于“一国两制”方针的《宪法》第31条明确了中央须在特区治理的具体事务中代表国家行使主权, 以确保国家与特区的不同制度能够在一个国家的框架下共存发展。特区依照《基本法》实行高度自治, 在处理自治领域的特区事务上拥有极为独立的权力, 但其政治体制的变动则会牵一发而动全身的影响到整个国家的根本制度, 已经超出了自治的范畴, 只有主权者才能做出决断, 这是单一制国家, 在决定中央与地方关系问题上必须遵循的原则。从权责相一致的角度看, 《宪法》第31条对于特区政制的规定也同时明确了中央必须要在其中以主权者的身份承担应尽的宪制责任。特首选任制度是特区核心的政制问题, 也是国家基本政治制度中的重要组成部分。《基本法》授予中央人民政府任命特首的权力, 是中央参与到特区政制的具体方式之一, 这与《宪法》的要求是一脉相承的[6].
  
  根据中英联合声明及《基本法》的立法原意, 香港地区原有政治体制除明显抵触“一国两制”之外的内容予以保留, 故特首不同与总督, 不再拥有绝对的权力。但“一国两制”给予了行政长官特殊的宪制地位, 具有“代理中央的行政官员、代表特区人民的特区代表与象征特区的首长”三重身份, 在特区权力体系中拥有的相当大的权力, 承担着主导特区政治的角色[15].这使得特首成为了有效实施“一国两制”方针的关键因素, 如所任非人, 将会严重影响特区的治理, 故特首职位的任命权对于维护特区长期繁荣稳定来说就成为了中央极其重要的一项权力。不仅如此, 特首实际上也是中央与特区之间最为紧密的制度衔接点, 不同于仅承担有限宪制责任的立法会及司法机关, 特首在贯彻中央政策与国家整体战略布局中乃是主权者意志在特区的延伸, 中央与特区的共治非常依赖特首在实践中的具体表现, 对于特区最为重要的政治发展与改革离不开特首与中央的紧密配合, 这是“一国两制”当下与未来能否成功实施的关键[16].由此可见, 特首与中央的关系会在相当大程度上决定特区与中央的关系, 更会深远的影响着特区治理在国家治理体系中的功能与作用。
  
  中央在特区政制中的角色在自治领域必须由特首去实现, 结合“一国两制”的核心精神与目标, 将中央任命程序置于特首选任制度中就成为了极其必要的宪制安排。特首产生方式包含特首选举与中央任命两部分, 这两个行为的主体有所不同。从宪制层面来看, 特首选举是一种国家特定地区的地方首长选举制度, 体现出国家宪制体系中的多样性治理模式, 而中央任命则是一种与地方相对的全民意志的汇集与统一, 彰显的是国家作为一个整体的全局治理, 与特区自治是整体与部分的关系。“推选任命制”正是两者治理思维的统一, 符合“一国两制”的核心精神, 也是“一国两制”的具体实践。
  
  三、“推选任命制”的价值意蕴
  
  “推选任命制”作为“一国两制”理论的制度载体, 其产生、发展与完善诠释着从理论到规范再到制度的实践路径, 体现着“一国两制”对主权与治权的特殊宪制安排, 展现了特首选任制度理论包容性、前瞻性的伟大意义和实践价值。
  
  (一) 特区与国家宪制秩序衔接的制度化路径
  
  “理论是思想的升华, 制度乃理论的固化, 所谓制度化, 即从理念到制度的一个动态过程。”[17]纵观历史, 人类社会从非法治走向法治的过程中, 制度化本身就具有极为重大的意义, 它是一种超越理论、政策, 通过规范建构与实践形成共识, 从而形塑国家的方式, 是社会发展进步的重要体现和方式[18].
  
  所谓制度, 是指稳定的、受尊重和不断重现的行为模式[19].它是法的规范意涵、行为模式的秩序价值与体系化运行的统一体。“推选任命制”作为民主政治决策问题的法治化解决方式, 是“一国两制”下法治与民主衔接的有效路径。特首选任制度以《宪法》《基本法》和特区本地立法等规范依据为基础, 为决策提供着强大的法制保障, 整个制度在正当程序原则之下运行, 能够使得其政治、法律和社会效果在最大程度上获得正当性与合法性的民意认同[20].同时, “推选任命制”的特首选任制度也是“一国两制”核心精神的重要载体, 它凝结了全体人民的意志, 实现了国家宪制下对于个人和政府行为的有效规范, 同时兼具公开性、明确性、稳定性、可持续性和权威性等特点, 完成了将国家与特区宪制秩序牢固衔接的制度化跨越, 让“一国两制”的顶层设计理念真正落地生根, 为解决历史遗留的香港民主自治问题、实现国家统合下的全面管治提供了根本性的保障。
  
  虽然“推选任命制”的特首选任制度没有在规范层面予以明确规定, 但它在二十多年的“一国两制”与《基本法》理论研究与实践中展现出了一个理论→法律规范→制度的清晰路径, 这是理论法治化与规范制度化的伟大成就, 展现了“一国两制”的特别行政区相关制度从形成到发展完善的路径与实践价值。这一具有普遍适用性的模式不但成功地解决了国家统一的诸多具体问题, 发挥了维护香港地区繁荣稳定、促进内地与香港地区的社会融合等多元功能, 并同时成为形塑中国特色大国治理体系的重要组成部分[21].“一国两制”制度化的伟大事业, 为丰富新时代中国特色社会主义思想、形成新时代中国特色社会主义基本方略, 解决国家治理结构内中央与地方关系提供了有益借鉴。
  
  (二) 辩证统一下二元内核的制度平衡价值
  
  从传统选举理论基础的视角来看, “推选”重在体现有序、高效的民主代表性, 而“任命”则是国家确认选举有效性的主权彰显, 通过《基本法》第45条第1款的规定, 使特区与中央人民政府共同的参与到了特首产生的法律程序之中。特首选举是一个地方选举活动, 并且根据《基本法》附件一的规定, 选举制度的具体细化也是一个地方立法活动, 因此, 特首选举可以说是在一个大的宪制框架下的自治事务, 有较高的独立性。对中央而言同样如此, 是否任命当选者, 乃独立于特区选举之外的政治决断, 绝不是为了配合特首选举而存在的形式象征。按照现行的香港《行政长官选举条例》可知, 当选者未能获得中央的认可而不获任命也在立法的含义之内。故“推选”与“任命”两者在一定情况下, 确有可能存在难以缓和的现实张力, 甚至会被视为“零和博弈”.
  
  诚然, 从实践的角度来看, 两者间存在着一定的阶段性张力, 也是制度设计中已经考虑到的困境, 但不能因此判定两者间的对立便是立法价值考量后的无奈之举, 殊不知这正是体现“一国两制”精神的神来之笔, 我国已故宪法学家许崇德先生曾写道:“维护国家主权与保障特别行政区高度自治权相结合是中央与特别行政区关系的精髓”[22].特首选任制度中的“推选”与“任命”其实根本上构成了范围不同的民主性的体现, 即整个国家范围内的“大的”民主代表性与特区自治领域内“小的”民主代表性, 前者若以外部表现而言, 凸显的是全体民意所构成的主权性, 而后者则因特别行政区制度设计而呈现出一种高度的地区民主自治属性。两者因所包含的群体的差异, 使得它们分别构成了别具特点的民主代表集合。“大的”民主集合可视为国家宪制, 是一国历史、文化、社会发展过程中不同部分相互交融、不断演化所形成的一种独有的制度形态, 它包含着不同部分的共性, 而“小的”民主集合则是局部具体历史背景下的特殊产物, 是整体中一个部分。前者是后者的基础, 后者是前者全面性的体现, 两个集合势必存在着交集。在此基础上, 两者呈现出辩证统一关系, 特首选任制度即“一国”与“两制”辩证统一论的实践。固然, 在特区实现国家主权的方式不止一种, 任命权也并非是中央对特区全民管治的唯一权力, 但特别行政区制度的特殊性决定着特区高度自治权与中央直接行使的管治权力交错结合在一起行使, 特首选任制度也因此呈现出二元权力的制度模式[23].
  
  现代选举制度滥觞于中世界欧洲某些国家的城市自治政府, 随着资产阶级建立政权后逐步形成制度, 现代选举制度可以说是一种从最初形成开始, 就具备着某种使参与者群体与非参与者群体相互区别、分离的作用, 虽然现代选举在不断的完善, 通过间接的方式使得每一个个体都能参与其中, 以此构建政治共同体, 但很多国家仍旧存在较为独立的地方选举, 这种由于特定原因产生的地方选举难以避免的造成了本地区与国家其他部分的一种政治区隔[24].实行“一国两制”特殊宪制安排的我国也同样存在这种问题, 因此导致的过度强调“两制”、强调个性、强调与内地的不同就成为了国家统合必须要面对和解决的重大问题。为了平衡特首选举制度中可能产生的类似消极影响, 就必须构建更为上位的特首选任制度, 通过中央任命程序从最为根本的制度层面平衡特首选举制度中较为单一的地方自治属性。从国家整体的宪制安排上来看, 这是必不可少的。
  
  从单一制国家理论看, 地方选举应由中央决定, 这是中央对地方负有兜底责任的宪制要求, 中央之所以设定某些限制, 最终是为实现地方的发展目标, 并防止出现严重的政治动荡, 某些政治经济高度发达的地区即使开始自己决定选举制度, 基本上也是基于中央的授权[25].由于“一国两制”下特区具有不同于普通行政区域的更为高度的自治权和较为独立的自治格局, 中央为了承担维护这种特区制度朝着正确的轨道良性运行的宪制责任, 也必须参与其中, 保持特区高度自治与中央全面管治在政治生活中的平衡。“推选任命制”的特首选任制度为寻求两种权力平衡衔接提供了制度载体, 能够确保这种即不太紧又不太松的管治权与特区自治权力和谐互动。
  
  (三) 渐进民主预设下“推选”变革的实践价值
  
  一项制度从诞生开始, 势必要经历实践的不断检验, 特首选任制度也不例外, 虽然基于“一国两制”与单一制国家的基础理论, “推选任命制”中体现国家主权性的“任命”机制不容更改, 但强调特区民主自治的“推选”模式则必须在情势变更与客观现实需要之下做出必要的调整, 这也是“推选任命制”理论、规范以及制度内涵的应有之义, 将直接决定着整个制度的生命力及其可持续发展。
  
  “推选任命制”的“推选”模式已经在发展过程中经历了两次重大调整, 使得特首选举的民主性得到了极大的扩充和巨大的发展。
  
  第一次变革:2002年香港特区第二届特首选举中, 以选举委员会取代第一届的推选委员会, 从半协商式民主过渡到全面的选举民主模式上来, 同时在人数上做了大的调整, 将原先的400人扩大至800人, 成倍的提升了其民主代表性。
  
  第二次变革:根据《中华人民共和国香港特别行政区基本法》附件一、《全国人民代表大会常务委员会关于〈中华人民共和国香港特别行政区基本法〉附件一第7条和附件二第3条的解释》和《全国人民代表大会常务委员会关于香港特别行政区2012年行政长官和立法会产生办法及有关普选问题的决定》, 2010年8月28日第十一届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议批准了香港特别行政区提出的《中华人民共和国香港特别行政区基本法附件一香港特别行政区行政长官的产生办法修正案》, 将2012年选举第四任行政长官人选的选举委员会人数再一次扩充至1200人。
  
  根据《基本法》中关于特首选举制度发展的表述, 和特区民主化进程的发展历史可以看出, 选举委员会委员人数的大幅扩充标志着我们正在朝着建构一个有广泛代表性的选举委员会前进, 特首选举制度正发生着民主性跃升的实质变化, 民主化的进程也最能够由这些人数的变化所体现, 从而最终在整个特首选任制度的实践运行中发挥更为卓越的高度自治、民主自治、法治自治的作用。
  
  中央在特区民主选举的道路上始终秉持着既要稳定又要前行的原则, 反对“普选”一步到位的激进路线, 但又绝不因此而停滞, 始终在为促进特区政治的改革做出努力[26].从这两次变革可以看出, 这种渐进民主发展的预设在实践中如同定海神针一般, 不论形势如何发生变化, 特区根本性的民主制度没有发生变化, 制度的改革与完善都延续着“一国两制”的理论初衷, 在既定的规范框架下, 依照《宪法》与《基本法》稳步推进, “推选任命制”的二元结构也得到了进一步的巩固。
  
  “一国两制”内涵着意识形态的共存、中央与特区的共治、国家与地方的共荣, 是一个极富包容性、创造性和前瞻性的理论构想, 是一项前无古人的创举, 为维护这一制度的稳定与发展, 就要求我们在实践中必须坚持特区民主进程的渐进发展模式, 由此构建起的《宪法》《基本法》规范体系及相应的民主制度安排也应予以体现, 成为“一国两制”伟大构想与前瞻预设下特区实践的指引和保障。
  
  结语:从“推选任命制”到“选举任命制”
  
  “推选任命制”是“一国两制”在特首选任制度上的理论创新与制度实践, 它是特首选举与中央任命在形式和程序上的统一;是特首选举与中央任命在最终价值追求上的统一;是传统选举理论在“一国两制”具体语境下的继承与发扬;是构建单一制下兼顾自治的地方首长选任模式的有益探索;是构建高度自治与全面管治二元平衡话语体系的重要组成部分。然而, 这并非是特首选任制度发展的终点。根据《中华人民共和国香港特别行政区基本法》《全国人民代表大会常务委员会关于〈中华人民共和国香港特别行政区基本法〉附件一第7条和附件二第3条的解释》和《全国人民代表大会常务委员会关于香港特别行政区2012年行政长官和立法会产生办法及有关普选问题的决定》的有关规定, 中央已经清晰的给出了一条“普选”特首的道路, 具体内容中最为核心的无疑是现有特首选任制度中的选举委员会, 即“推选”模式的主体与基础, 如何使其成为一个“有广泛代表性”的选举委员会, 成为现行制度完善和构建未来“提名委员会”的关键之所在, 其代表性的充分与否将直接决定着“提名”与“普选”是否可以形成合力, 也将决定着“推选任命制”何时能够走向“普选”后的“选举任命制”.
  
  随着选举委员会人员数量和结构调整带来的量变, “普选”似乎就成了最后的质变, 然而事实并非如此, “普选”仅是特首选举制度质变后的实践形态, 特首选任制度的设计初衷与其价值追求应在此之前完成, 这是特区渐进民主的发展道路必须遵循的原则。
  
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